L’efficienza dell’organizzazione amministrativa come massimizzazione dei diritti fondamentali

Abstract

Partendo dalla costruzione teorica dell’amministrazione come organizzazione servente la persona – inferendo la tesi del radicale “capovolgimento” circa la concezione della sovranità come spettante al popolo e non allo stato o all’ordinamento (e per il tramite di questi all’autorità amministrativa) –in questo saggio si è inteso esaminare, sia sul piano teorico che dogmatico, l’inquadramento e l’interpretazione del precetto costituzionale di cui all’art. 97 quale criterio di efficienza dell’organizzazione amministrativa. In questa prospettiva, ripercorrendo le tappe salienti della letteratura che se n’è occupata, è parso proficuo anzitutto comprendere (A) come si sia pervenuti, all’indomani dell’approvazione della Costituzione, all’identificazione del principio di buon andamento con il criterio di efficienza, senza tralasciare tuttavia gli importanti studi della dottrina classica che già in un periodo precostituzionale ebbe a sostenere l’esistenza di un generale principio di efficienza dell’organizzazione amministrativa. In secondo luogo, richiamate le autorevoli tesi di Nigro e Berti per la dottrina classica, (B) si è inteso analizzare quali sono le principali impostazioni che la dottrina contemporanea offre sull’argomento. Nella scienza giuspubblicistica, in particolare, l’affermarsi del filone di studi sulla “amministrazione di risultato”, che, a partire dagli anni ‘90 (anche se la prima formulazione è di un ventennio precedente e si deve a Giannini), recependo per gran parte gli orientamenti sul new public management affermatisi sul finire degli anni ’70 presso gli ordinamenti di common law, ha posto le basi per una ricostruzione teorica dell’amministrazione (e con essa dell’organizzazione) sulla scorta di criteri di matrice tecnico-economica (in quest’ottica non è superfluo ricordare, sul versante legislativo, come nel nostro ordinamento siano stati positivizzati criteri quali l’economicità, l’efficacia e appunto l’efficienza). Vero è che in concomitanza con l’affermarsi di tale concezione di amministrazione, l’efficienza viene intesa quale canone direttivo dell’organizzazione (e dell’azione) ai fini della produzione di un risultato ‘economicamente’ apprezzabile in termini di massimizzazione delle risorse impiegate o di minimizzazione degli oneri e dei costi sostenuti a beneficio dell’ente pubblico. Passate in rassegna le principali tesi della dottrina amministrativistica in argomento e preso atto dell’(eventuale) insufficienza delle stesse, lo scopo sarà di verificare (C), su di un piano teorico oltre che dogmatico, se la lettura delle norme costituzionali, e particolarmente di quelle che contengono i principi fondamentali, consenta una diversa ricostruzione e interpretazione del criterio di efficienza. Per fare ciò si farà poggiare l’interpretazione di tale criterio sulla tesi dell’esistenza di un ordine giuridico della società come elemento caratterizzante la spettanza della sovranità alle persone, la quale ha il pregio di mostrare come la sovranità non si articoli nei poteri dello stato, né dell’ordinamento e neppure, per il tramite di questi, nei poteri dell’autorità. In questa prospettiva, dal momento che la spettanza della sovranità al popolo (art. 1 Cost.) e il riconoscimento dei diritti fondamentali (art. 2 Cost.) permettono di considerare l’amministrazione quale funzione del godimento dei diritti da parte delle persone, si potrà sostenere che il criterio di efficienza sia caratterizzato dalla funzionalizzazione dell’organizzazione al raggiungimento dell’obiettivo di massimizzazione delle pretese dei destinatari dell’esercizio del potere amministrativo, che debbono essere individuate, valutate e bilanciate nell’esercizio di quel potere, nell’organizzazione e nella decisione amministrativa che ne esprime la sintesi dell’agire per fini pubblici. In questo modo ribaltandosi la classica concezione dell’organizzazione come apparato servente lo stato (e per il tramite di esso il potere esecutivo e l’indirizzo politico della maggioranza), si ribalta pure la concezione dell’efficienza quale canone che predispone l’organizzazione amministrativa e ne informa l’azione allo scopo di realizzare (solo) un risultato ‘economicamente’ apprezzabile in termini di massimizzazione delle risorse impiegate o di minimizzazione degli oneri e dei costi sostenuti a beneficio dell’ente medesimo. Al contrario, preso atto che l’organizzazione e l’azione amministrative sono funzionalizzate al godimento dei diritti fondamentali della persona in conformità del sistema costituzionale, allora il criterio di efficienza non può che costituire la misura della massimizzazione di quei diritti in confronto tra loro. Sempre dal punto di vista dogmatico, infine, si sosterrà che l’art. 97 Cost., nel predisporre un’organizzazione efficiente e imparziale per la realizzazione dell’interesse pubblico, abbia tenuto conto del principio fissato nell’art. 3, comma 2, Cost.  In ragione di ciò si osserva come nell’ordinamento costituzionale l’amministrazione e la sua organizzazione entrino sempre in gioco laddove si operi nell’interesse generale, essendo loro compito quello di agire in modo efficiente e imparziale per il bene comune, per l’assolvimento dei bisogni degli individui. Operando nell’interesse generale, l’organizzazione amministrativa persegue un fine pubblico concreto e determinato, che consiste nella realizzazione del precetto costituzionale preordinato alla rimozione degli ostacoli che si frappongono al pieno dispiegarsi della personalità e al concreto godimento delle libertà e dei diritti delle persone. In questa prospettiva risulta così predeterminato anche l’interesse pubblico che l’amministrazione deve perseguire, il quale non è solo genericamente o astrattamente indicato dalla norma attributiva del potere quanto, piuttosto, un interesse concreto e determinato che trova la sua ragione d’essere proprio nel mandato indicato nell’art. 3 Costituzione.

Starting from the concept of public administration as organization serving people, in this paper framework and interpretation of Article 97 of the Italian Constitution will be discussed both on a theoretical and dogmatic level as efficiency criterion of administrative organization. In this perspective, retracing the most important passages of juridical literature it seemed profitable to understand (A) how it was possible to identify, at the aftermath of approval of the Constitution, the principle of good performance (buon andamento) with the efficiency criterion, without neglecting the important studies of classical legal doctrine which already in a preconstitutional period supported the existence of an efficiency criterion of administrative organization. Hence, recalled Nigro’s and Berti’s theses for the classical Italian legal doctrine, it is intended to analyze (B) which are the main approaches that contemporary legal doctrine offers on the subject. In the public law the rise of studies on new public management (e.g. in Italy “l’amministrazione di risultato”), which since 90s (even if the first formulation is twenty years earlier and is due to Giannini) largely incorporates the guidelines on new public management emerged in the late 70s in the judicial systems of common law, laid the basis for a theoretical reconstruction of the administration in the light of technical-economic criteria (in this perspective it is not superfluous to recall, on the legislative side, how criteria such as effectiveness and economic efficiency have been positivized in the Italian judicial system). In conjunction with the emergence of this concept of administration, efficiency is understood as a directive canon of the organization for the purpose of producing ‘economically’ appreciable results in terms of ‘maximization’ of ‘resources’ and ‘minimization’ of ‘costs’. After reviewing main theses of administrative doctrine on the matter and observing their (potential) inadequacy, the aim will be to verify (C) on a theoretical as well as dogmatic level if the reading of constitutional rules and particularly of those containing fundamental principles allows a different reconstruction and interpretation of efficiency criterion. The study will start from the theory which postulates the existence of a juridical and social order as element characterizing people’s sovereignty and has the merit of showing how sovereignty does not consist in State’s powers, nor of the order nor, through them, of authority’s powers. In this perspective, since people’s sovereignty (Article 1 Italian Constitution) and the recognition of fundamental rights (Article 2 Italian Constitution) allow to consider administration in function of the full enjoyment of individuals’ rights, it can be argued that efficiency criterion is characterized by the functionalization of organization to maximize possibilities to exercise administrative power. In this way, classical conception of organization as system serving State (and through this executive power and political majority’s line) is overturned, but also the concept of efficiency, considered as a canon that predisposes administrative organization and conforms the action in order to achieve (only) an ‘economically’ appreciable result in terms of maximization of resources and minimization of costs for the same authority. Conversely organization and action of public administration are functional to the enjoyment of fundamental rights in accordance with the constitutional system. In this sense efficiency criterion constitutes the measure of maximization of those rights in comparison between them. From a dogmatic point of view, it will be argued that Article 97 Italian Constitution, in preparing an efficient and impartial organization in order to realize public interest, has considered the principle established in Article 3, para. 2, Italian Constitution. For this reason, public administration and organization come into play operating in the general interest, because their aim is to act efficiently and impartially for the common good and to fulfil individuals’ needs. Administrative organization pursues a concrete and determined public purpose which consists in the realization of the constitutional principle aimed to remove all obstacles opposed to a full enjoyment of individual’s freedoms and rights. In this perspective, public interest that administration must pursue is not only generically or abstractly indicated by the rule conferring power, but a concrete and determined interest that finds its reason in the Article 3 Italian Constitution.

PAROLE CHIAVE: Organizzazione amministrativa, efficienza, potere pubblico, diritti fondamentali, sovranità delle persone.
KEYWORDS: administrative organization, efficiency, public power, fundamental rights, sovereignty of the persons.