Abstract
Il contributo è volto ad una prima comprensione della normativa golden power, per costruire una teoria dei poteri speciali che ne rilevi i profili di criticità e sviluppo sulla base dell’applicazione delle categorie proprie del diritto pubblico.
La ratio della disciplina deve essere studiata innanzitutto nel rapporto con il fenomeno economico, e quindi nella finalità di tutela degli interessi pubblici strategici legati a particolari asset rilevanti. La normativa golden power non sembra, infatti, volta a superare la gestione economica degli asset strategici, che, anzi, costituisce il presupposto logico e giuridico della configurazione dei poteri speciali. La disciplina in esame sembra invece volta ad assicurare allo Stato adeguati strumenti di tutela laddove i meccanismi economici del mercato minaccino in concreto gli interessi strategici. Un primo àmbito d’indagine è quindi quello del diritto pubblico dell’economia.
In questo senso, i poteri speciali si qualificano come rilevantissimo strumento di ingerenza dello Stato nel mercato, e, in quanto tali, concorrono a definire il travagliato rapporto tra questi due poli. Al fine di comprendere che tipo di intervento venga configurato dalla normativa, risulta determinante studiare quale ruolo assuma l’azione amministrativa entro la cornice del golden power.
A questo fine, il ricorso alle categorie dogmatiche elaborate dagli studi sulla regolazione pubblica permette di constatare, da una parte, la distanza sostanziale tra la regolamentazione golden power, sia con riferimento alle disposizioni normative che alla disciplina dettata ad hoc tramite lo strumento delle prescrizioni, e la regolazione delle authorities, in quanto diversa è la finalità, tecnica normativa e finanche l’allocazione organizzativa delle relative funzioni amministrative; dall’altra, non sembra che la normativa sui poteri speciali assegni allo Stato un ruolo nell’economia sostanzialmente nuovo. La costruzione della golden power come presidio securitario, a partire dallo stesso D.L. 21/2012, sembra invece dimostrare come questa “regolamentazione speciale” non sia affatto estranea al paradigma dello Stato regolatore e, pur nella sua peculiare collocazione nell’ordinamento, non comporti alcuna cesura rispetto alla dominante costruzione del rapporto tra Stato e mercato.
Sulla base di questa comprensione della natura dell’intervento pubblico sugli asset strategici si struttura, in primo luogo, una teoria del rapporto tra golden power e regolazione del mercato fondata sul principio di eccezionalità degli strumenti di difesa, con importanti conseguenze applicative sia sul profilo applicativo degli adempimenti a cui sono chiamati gli operatori, che sulle prospettive di rafforzamento dei poteri speciali.
In secondo luogo, la ricostruzione dei poteri speciali come funzione autoritativa permette di indagare i caratteri del procedimento e, più in generale, di questo potere amministrativo. A fronte della atipicità del contenuto dei poteri esercitabili attraverso lo strumento delle prescrizioni, l’analisi dei poteri speciali come funzione amministrativa permette di identificarne caratteristiche e limiti. La tutela delle posizioni giuridiche soggettive a fronte dell’amplissima discrezionalità che caratterizza l’esercizio dei poteri di golden power, sia nei presupposti che nelle modalità, trova un’importante garanzia nella ricostruzione dei limiti, interni ed esterni alla stessa normativa, a cui i poteri speciali atipici sono soggetti.
Questi primi passi verso la costruzione di un’analisi dei poteri speciali possono contribuire a fornire alla normativa golden power una propria collocazione nell’ordinamento, per munire, da una parte, i poteri speciali degli strumenti di unilateralità adeguati per assicurare il perseguimento degli interessi pubblici; e, dall’altra, restituire al diritto amministrativo la propria funzione di garanzia individuale.
The purpose of the paper is to achieve a first comprehension of the golden power legislation, to define a theory of special powers highlighting concerns and aspect of interest for their development based on the public law categories.
The rationale of the legislation is firstly to be studied having regard to the relation with the economic phenomenon and the purpose of protection of national strategic interest related to certain important assets. Under this analysis, golden power legislation does not seem to aim at opposing the economic management of the strategic assets, which is indeed the logical and legal premise of the creation of special powers. On the contrary, this legislation seems to aim at providing to the State suitable means when the market dynamics concretely threat strategical public interests.
In this respect, the special powers qualify as a material capacity of intervention of the State into the market. As such, they concur to define the troubled relation between market and State. To understand what kind of intervention is provided for by this legislation, it is decisive to investigate the role of the administrative action under the golden power framework.
To this end, the application of the categories developed by the public regulation studies leads to assess, on one hand, the material differences between the golden power regulation – both including the legal provisions and the provisions set by single decisions of the Government – and the regulatory activity of the independent authorities, since they have different purposes, provisions’ structure and even the allocation of the relevant public function. On the other hand, it does not seem that the golden power legislation grants the State a substantially new role in the economy. On the contrary, a theory of golden power as security safeguard seems to explain how this “special regulation” is not extraneous to the Regulatory State model of interference into the market, and hot it does not entail a change in the dominant definition of the relation between State and market.
This comprehension of the nature of the public interference with the State intervention on strategic assets grounds, firstly, a definition of the theory of the relation between golden power and market regulation based on the principle of exceptionality of the defence measures, with material consequences both on the application by the operators and on the prospects of development of the special powers.
Secondly, defining the special powers as an authoritative function grounds an investigation on the features of the procedure and, more generally, of the administrative power. Given the peculiarities of the extent of the powers to be exercised by means of the “conditions” to the operation, the investigation of the special powers as administrative function allows to underline its characteristics and limits. The protection of operator’s legal position towards the broad discretion of the exercise of golden powers, both on whether and on how to exercise them, is ensured by the investigation of their limits, internal and external to the legislation.
These first step pinto the study of the special powers may concur at clarify the role of golden power legislation in the legal system, to provide, on one hand, the powers with the unilateral means suitable to ensure the pursuit of public interest; and, on the other hand, comply with the purpose of the administrative law as protection for individuals.
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