Il tramonto della concessione-contratto: la svolta pubblicistica della giurisprudenza

Abstract

Il presente contributo è volto ad analizzare le recenti pronunce in materia di contratto di concessione, al fine di evidenziare il mutamento di orientamento della giurisprudenza sia amministrativa che di legittimità, con il progressivo superamento sostanziale dell’orientamento tradizionale costituito dalla tesi della concessione-contratto. Secondo il paradigma tradizionale, il rapporto tra parte pubblica e privata nel contrato di concessione è generalmente paritetico, anche se caratterizzato dalle singole facoltà pubblicistiche previste dalla normativa applicabile. Si tratta di una tesi elaborata agli inizi del novecento dalla stessa giurisprudenza e volta a contrastare l’impostazione pubblicista in auge dalla fine dell’ottocento. In una prospettiva critica verso la categoria della concessione-contratto, la dottrina ha elaborato diverse tesi, in senso sia di completa privatizzazione del rapporto, sia di pubblicizzazione dello stesso. L’analisi delle recenti pronunce mette, però, in luce un superamento della tesi tradizionale, accogliendo invece alcuni argomenti elaborati dalla dottrina. Minoritario è l’orientamento minoritario ha valorizzato la contrattualizzazione del rapporto concessorio perseguita in alcuni ambiti dal diritto europeo, per accogliere le tesi di chi nega la configurabilità di un momento autoritativo nell’esecuzione del contratto concessorio. La dottrina maggioritaria, invece, ha reagito alla contrattualizzazione operata dal diritto europeo valorizzando l’art. 11 della l. 241/90 per fondare la categoria del contratto di diritto pubblico, per negare nella sostanza la configurabilità di un rapporto paritetico tra le parti contrattuali. Alla base di questo mutamento, la giurisprudenza indica la necessità di tutelare la funzionalizzazione del contratto all’interesse pubblico, che sarebbe assicurata soltanto dal mantenimento di poteri autoritativi in capo all’amministrazione. Il paradigma del rapporto pubblico-privato viene così stravolto, nel senso di una generale supremazia del primo sul secondo. La tendenza alla completa pubblicizzazione del rapporto pone però problemi di compatibilità con il principio costituzionale di legalità, fondamento e limite delle potestà autoritative dell’amministrazione. Inoltre, occorre considerare se la pubblicizzazione dell’attività dell’amministrazione assicuri effettivamente una maggiore efficienza dell’azione amministrativa nel perseguimento degli interessi pubblici.

This essay investigates the recent court decisions concerning the concession agreements, to outlining the change in the case law of both the civil and administrative courts, wich seem to overcome the traditional theory of “concession-contract”. Based on the traditional paradigm, the contractual relationship between public party and private party is generally based on equal positions in the concession, with the exceptions of particular authoritative powers provided for by the applicable regulation. This theory was developed by the case law to overcome the interpretation, popular at the end of XIX century, of the concession agreement as entirely regulated by public law. With a critical perspective to the concept of concession-contract, numerous authors developed different theories. According to some of these, the relationship as entirely regulated by private law. Other authors argue that the concession agreement has only public nature. The investigation of the recent case-law decisions outlines the overcoming of the traditional interpretation, acknowledging some of the theories developed by the authors. A minor jurisprudential orientation has promoted the contractualisation of the concessions provided for by the European regulation on public contracts and acknowledged the theories of who denies any authoritative power in the execution of the concession agreement. The major jurisprudential orientation has grounded its interpretation on Art. 11 of the Law No. 241/90, denying that the parties to the concession agreement may be considered as equals. This new interpretation is supposedly more suitable to protect the aim of the agreement to pursue and serve the public interest. According to this case law, the public interest can only be ensured if the public authority maintains authoritative powers in the execution of the concession agreements. The consequence is that the boundaries between public and private are overturned, and the public aims becomes absolutely prevalent. This trend to acknowledging complete public nature to the execution of the concession agreement entails the risk of lack of compliance with the constitutional principle of legality, base and limit of authoritative power of public authorities. In addition, it is debatable whether this approach to the concession agreement does entail a major efficiency of the administrative action in pursuing public interests.

PAROLE CHIAVE: concessione amministrativa, convenzioni pubbliche, giurisdizione, contratti pubblici, servizi pubblici, beni pubblici.

KEYWORDS: administrative concession, public agreements, jurisdiction, public contracts, public services, public assets.