La posizione organizzativa del responsabile del provvedimento e di quello del procedimento - Bellavista, Massimiliano (P.A. Persona e Amministrazione, 2019)
Ci sono riforme che vanno oltre la particolare disciplina giuridica sulla quale intervengono; dal momento che, queste, sono motore (oppure semplicemente parte) di movimenti riformatori più ampi, volti ad incidere profondamente sull’ordinamento giuridico vigente. Questa è certamente la caratteristica della legge italiana sul procedimento amministrativo (l. 7 agosto 1990, n. 241). La tradizionale connotazione della costruzione del diritto amministrativo moderno (basata, da un lato, sulla c.d. dialettica fra il principio di autorità e quello di libertà e, dall’altro lato, sull’organizzazione in senso soggettivo e verticale) è scossa dalle fondamenta, proprio grazie alla ricordata legge. Innanzitutto, il paradigma duale (fondato sulla dialettica autorità/libertà) entra in crisi irreversibile, mostrando tutte le contraddizioni delle quali è portatore, a causa del declino dell’unilateralità dell’attività amministrativa. In secondo luogo, ma in conseguenza di ciò che si appena osservato, l’apertura della procedura amministrativa (meglio sarebbe, però, usare la locuzione rito amministrativo sostanziale) alla partecipazione (che non ha un ruolo meramente collaborativo, poiché la legge assicura alle parti interessate l’effettività del diritto di difesa) a soggetti diversi dall’amministrazione procedente, e spesso, in posizione antagonista rispetto a questa, delinea un modello aperto di decisione amministrativa, ove la caratteristica di autorità non può essere ancora attribuita al soggetto amministrazione, ma può essere solo riferibile (in una dimensione oggettiva) alla decisione stessa (qualora essa sia rispettosa delle regole che disciplinano il formarsi della stessa). Il modello aperto e partecipato di decisione amministrativa ha inciso in maniera decisiva in ogni settore dell’ordinamento amministrativo. Molta attenzione è stata, giustamente data, agli effetti che ha avuto la legge sul procedimento sulla riforma del processo amministrativo; minore considerazione, invece, è stata accordata alle implicazioni sull’organizzazione amministrativa. La figura del responsabile del procedimento e di quella del provvedimento sono state poco indagate sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, ancorché esse, in particolare maniera la seconda, abbiano una loro precisa collocazione nell’organizzazione amministrativa. Tale collocazione, però, non è, per così dire neutrale ossia non è irrilevante rispetto al modello di organizzazione amministrativa. Il fatto stesso che la decisione amministrativa (e la conseguente produzione del provvedimento amministrativo) sia imputata al responsabile del provvedimento piuttosto che all’organo (i tentativi di qualificazione del responsabile del provvedimento come organo, risultano essere insoddisfacenti ed incoerenti) è un fattore decisivo di «decostruzione» del sistema organizzativo soggettivo e verticale. Sicché, grazie alla legge sul procedimento amministrativo, s’impone il modello aperto e contingente di organizzazione amministrativa, ripiegato e funzionale all’attività amministrativa concreta ed alla cura di interessi concretamente individuati. Il tutto per la ragione che il modello aperto di decisione amministrativa necessita di simmetrico modello organizzativo per poter essere veramente effettivo. There are reforms that go beyond the particular legal discipline on which they set in; since these are the base (or simply part) of broader reform movements aimed at profoundly affecting the current legal order. This is certainly the characteristic of the Italian law on the administrative procedure (l. August 7, 1990, No. 241). The traditional connotation of the construction of modern administrative law (founded both on the "dialectic between the principle of authority and that of freedom" and on the organization in a subjective and vertical sense) is shaken from the foundations, precisely thanks to the aforementioned law. First of all, the dual paradigm (based on authority/freedom dialectics) enters an irreversible crisis, showing all the contradictions it carries, due to the decline of the unilateral nature of administrative activity. In addition, but as a consequence of what has just been observed, the opening of the administrative procedure (it would be better, however, to use the expression "substantial administrative rite") to participation (which does not have a simply collaborative role, because the law ensures to the interested parties the effectiveness of the right of defense) to subjects other than the proceeding administration, and often, in an antagonistic position with respect to this, draws an open administrative decision model, where the authority feature cannot yet be attributed to the administration subject , but can only be referable (in an objective dimension) to the decision itself (if it respects the rules governing the formation of the same). The open and participatory administrative decision model has had a net impact in every sector of the administrative system. Much attention has been given, correctly, to the effects that the law on the procedure on the administrative process reform had; less consideration was given to the implications on administrative organization. The figure of the responsible of the procedure and that of the responsible of the administrative act have been little studied under the profile of the administrative organization, even though they, especially the second, have their precise position in the administrative organization. This location, however, could be said to be not “neutral”, in the sense that it is not irrelevant to the model of administrative organization. The mere fact that the administrative decision (and the consequent production of the administrative act) is attributed to the person responsible for the act rather than to the organ (the attempts to qualify the person responsible for the act as an organ appear to be unsatisfactory and inconsistent) and a decisive factor in «Deconstruction» of the subjective and vertical organizational system. So, thanks to the law on administrative procedure, the open and contingent model of administrative organization is imposed, folded and functional to the concrete administrative activity and to the care of concretely identified interests. Everything stated above is a consequence of the fact that the open administrative decision model needs a symmetrical organizational model to be effective. PAROLE CHIAVE: organizzazione amministrativa – persona giuridica – organo – responsabile del provvedimento – responsabile del procedimento KEYWORDS: administrative organization – legal person – organ – responsible of the administrative act – responsible of the administrative procedure