Esecuzione coattiva delle determinazioni amministrative da parte del giudice amministrativo? - Grüner, Giuliano (P.A. Persona e Amministrazione, 2017)
Il contributo si propone di capire se la pubblica amministrazione (p.a.), nei casi in cui le proprie determinazioni siano prive di esecutorietà (con questa espressione, nell’ordinamento italiano, si intende il potere della p.a. di dare esecuzione coattiva alle proprie determinazioni, se del caso con l’ausilio della forza pubblica, senza rivolgersi preventivamente ad un giudice, ma con tutela giurisdizionale attivabile dal soggetto amministrato), possa rivolgersi al giudice amministrativo (g.a.) per ottenerne l’esecuzione coattiva, a fronte dell’opposizione o della inerzia dei soggetti amministrati. Questo interrogativo sorge in ragione di due circostanze. In primo luogo, a seguito di una modifica del 2005 della legge sul procedimento amministrativo, l’esecutorietà sembrerebbe essere eccezionalmente ammessa soltanto qualora la legge ne disciplini in materia analitica i “casi” e le “modalità”, ma molto spesso le leggi amministrative di settore non recano una tale disciplina. In secondo luogo, la p.a., per l’esecuzione coattiva delle proprie determinazioni non può rivolgersi al giudice ordinario (g.o.), sia perché tali determinazioni solo assai raramente integrano titoli esecutivi in senso tecnico, presupporti necessari per iniziare un processo civile di esecuzione, sia perché, più in generale, lo stesso g.o., almeno nella grande maggioranza dei casi, sarebbe privo di giurisdizione. Rimarrebbe, dunque, l’ipotesi del g.a., l’unico astrattamente fornito di giurisdizione per le controversie in esame, almeno nella grande maggioranza dei casi. Ma anche questa soluzione desta perplessità. Essa, infatti, darebbe luogo ad un processo amministrativo “a parti invertite”, nell’ambito del quale la p.a. assumerebbe il ruolo di parte ricorrente, ed il soggetto amministrato assumerebbe il ruolo di parte resistente, mentre nell’art. 103, co. 1, e nell’art. 113, co. 1, della Costituzione è scritto – rispettivamente – che il giudice amministrativo ha giurisdizione per la tutela «nei confronti» della p.a. e «contro gli atti» della p.a. Una sentenza della Corte costituzionale ha ammesso questa possibilità, ma soltanto nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a., e senza chiarire se i principi da essa enunciati possano valere anche nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del g.a. Questo appare l’interrogativo di fondo, poiché la medesima Corte costituzionale, in precedenti e importanti sentenze, ha affermato che la giurisdizione esclusiva del g.a. è ammissibile soltanto in relazione a controversie nelle quali la p.a. agisca comunque come «amministrazione-autorità», «esercitando il suo potere autoritativo». Lo stato attuale della legislazione italiana non sembrerebbe consentire questa ipotesi. La p.a., infatti, non avrebbe a disposizione alcuna azione, da proporre davanti al g.a., per far condannare il soggetto amministrato all’esecuzione coattiva dei propri provvedimenti amministrativi. Ad oggi, dunque, la situazione sembra tale per cui la p.a., qualora le sue determinazioni amministrative non siano assistite da esecutorietà, non ha a disposizione nessun mezzo tecnico-giuridico per portarle ad esecuzione coattiva, a fronte di un mero dissenso o di una mera inerzia dei soggetti amministrati. Il contributo, nella parte finale, avanza due proposte de iure condendo, l’una tratta dal modello tedesco, l’altra tratta dai suggerimenti della dottrina francese. Abstract The contribution aims to understand if the public administration (p.a.), in cases where its determinations are not supported by esecutorietà (with this expression, in Italian law, is indicated the power of the p.a. to give coercive execution to its determinations, also with the help of the public force, without first addressing a judge, but with judicial protection which can be activated by the administrated subjects), can apply to the administrative judge (a.j.) to obtain coercive execution, in the case of opposition or inertia of the administered subjects. This question arises due to two circumstances. First, as a result of a 2005 amendment to the law on administrative procedure, the esecutorietà would seem exceptionally admissible only if the law analytically identifies the “cases” and the “modalities”, but very often the administrative laws of sector does not have such a discipline. Secondly, the p.a., for the coercive execution of its determinations, cannot appeal to the ordinary judge (o.j.), because such determinations rarely include “executive titles” in the technical sense, assumed necessary to initiate a civil executive process, and, more generally, because the same o.j., at least in the vast majority of cases, would be without jurisdiction. It would therefore remain the hypothesis of the a.j., the only abstractly provided with jurisdiction for the disputes in question, at least in the vast majority of cases. But this solution is also a source of perplexity. It would, in fact, lead to an “inverted” administrative process, in which p.a. would assume the role of recurring party, and the administered subjects would assume the role of a resilient part, whereas in the art. 103, first paragraph, and art. 113, first paragraph, of the Constitution, it is written – respectively – that the a.j. has jurisdiction for the protection «towards» the p.a. and «against» the acts of p.a. A ruling by the Constitutional Court admitted this possibility, but only in the disputes devoted to the exclusive jurisdiction of the a.j., and without clarifying whether the principles set forth by it could also be valid within the general jurisdiction of the a.j. This appears to be the “key question”, as the same Constitutional Court, in previous and important judgments, has stated that the exclusive jurisdiction of a.j. is admissible only in relation to disputes in which the p.a., however, acts as «administration-authority», «exercising its authoritarian power». The current state of Italian law does not seem to allow this hypothesis. In fact, the p.a. would not have any action to propose to the a.j. to condemn the administrated subjects to the coercive execution of the administrative determinations. To date, therefore, the situation seems to be such that p.a., if its administrative determinations are not assisted by esecutorietà, does not have any technical or legal means available to enforce those, in the case of a mere dissent or a mere inertia of the administered subjects. The contribution, in the final part, advances two propositions de iure condendo, the first dealing with the German model, the other drawn from the suggestions of the French doctrine. Parole chiave: determinazioni amministrative; esecuzione coattiva; giudice amministrativo Keywords: administrative determinations; coercive execution; administrative judge